Parecer da Associação Portuguesa de Sociologia – Secção Temática Pobreza, Exclusão Social e Políticas Sociais, sobre a proposta de lei do governo que visa a criação da Prestação Social Única (PSU).

Descarregue o documento AQUI!

No passado dia 12 de junho foi discutida em plenário da Assembleia da República a proposta de lei do governo que visa a criação da Prestação Social Única (PSU). Face à relevância que esta reforma assume no quadro das medidas de política pública para o combate à pobreza e exclusão social, a Associação Portuguesa de Sociologia (APS), através da sua Secção Temática sobre Pobreza, Exclusão Social e Políticas Públicas, vem dar um contributo para o debate entretanto gerado sobre o tema na sociedade portuguesa. A sociologia como ciência social impele-nos a olhar além do senso comum, a questionar criticamente discursos e práticas e a produzir conhecimento que promova a melhoria da condição humana e a justiça social. A APS não pode, pois, ficar indiferente a este debate. Historicamente, a pobreza e as desigualdades sociais foram temas que estiveram no âmago das preocupações e da prática sociológica e sobre as quais existe um vasto património de conhecimento científico, a nível nacional e internacional. É esse património que informa esta tomada de posição.

De acordo com a proposta do governo, a PSU irá integrar o subsistema de solidariedade da segurança social, agregando 13 apoios que existem atualmente de forma dispersa: o Rendimento Social de Inserção (RSI), seis subsídios sociais de parentalidade (parental inicial, por risco clínico durante a gravidez, interrupção da gravidez, riscos específicos, adoção, e necessidade de deslocação a unidade hospitalar localizada fora da ilha de residência da grávida), a pensão social de velhice, a pensão social do regime especial de proteção na invalidez, o complemento extraordinário de solidariedade, a pensão de viuvez, a pensão de orfandade e o subsídio social de desemprego. O governo espera, deste modo, contribuir para a “simplificação e racionalização do sistema de atribuição de apoios sociais”, o que no nosso entender constituiu um objetivo virtuoso do qual poucos poderão discordar.

Mas se a ideia de simplificação do sistema é bem acolhida, torna-se mais difícil perceber como poderão ser compatibilizados numa mesma prestação benefícios sociais que visam objetivos tão distintos e que atualmente apresentam condições de elegibilidade e características diferentes, sem que isso represente uma perda de direitos para alguns, como se afirma no documento em discussão. Não se conhecendo ainda os detalhes em que se processará esta transição, nem os montantes envolvidos, fica apenas a nota de que será necessário acautelar essas diferenças e especificidades para garantir que a introdução da PSU não irá representar um retrocesso na concretização de direitos sociais para os grupos mais vulneráveis.

Centremo-nos, pois, naquilo que se conhece deste projeto de lei e, neste sentido, as preocupações que ele suscita à APS são essencialmente de três ordens: em primeiro lugar, relativas aos conceitos de pobreza e de pobres que estão subjacentes ao diploma; em segundo lugar, referentes às condições de atribuição da nova medida e as suas potenciais consequências; e em terceiro lugar, respeitantes aos silêncios, lacunas e ausências do texto, fatores que o atual projeto de lei não problematiza e que poderiam ajudar a pensar o problema da pobreza (e as suas soluções) de forma diferente e previsivelmente mais eficaz.

Na exposição de motivos que acompanha o novo diploma o governo explicita que a PSU visa “assegurar uma resposta integrada às situações de insuficiência económica”, acrescentando no artigo 2º, que a prestação se dirige “a beneficiários em situação de pobreza resultante da falta ou insuficiência de recursos económicos”. Trata-se, assim, de uma definição restrita de pobreza, que a equipara exclusivamente a uma situação de privação material. Sendo certo que a pobreza envolve a falta ou insuficiência de recursos materiais, a investigação sociológica tem demonstrado a complexidade e natureza estrutural do fenómeno, a sua transmissão intergeracional e persistência na sociedade portuguesa. Mas, pelo contrário, o diploma deixa transparecer uma visão sobre a pobreza que responsabiliza os indivíduos pobres pela sua condição. A alusão às “armadilhas de pobreza” ou à necessidade de “quebrar ciclos de dependência”, e a insistência na “ativação dos beneficiários”, que enquadram esta proposta são disso bem demonstrativas.  Como se as pessoas pobres em Portugal o fossem por escolha, decisão ou inação, e delas inteiramente dependesse a reversão da sua situação de pobreza. A investigação sociológica tem evidenciado que não é assim, pelo que uma tal conceção simplista e enviesada arrisca-se a ser insuficiente para combater os fatores estruturais, sistémicos e conjunturais que alimentam a pobreza e dificultam o rompimento com trajetórias individuais de pobreza e processos de empobrecimento.

Em segundo lugar, conhecidas nos seus contornos gerais as condições de atribuição da nova medida, importa alertar para os riscos que elas encerram e as suas potenciais consequências. A lógica de responsabilização individual, que emergia já na conceção de pobreza subjacente ao novo diploma, reforça-se quando se atenta às condições de atribuição previstas para a PSU.

Em termos gerais, tratando-se de uma prestação do subsistema de solidariedade, a PSU está sujeita a condição de recursos. Exige-se o cumprimento de um conjunto cumulativo de parâmetros entre os quais figuram os rendimentos do trabalho do beneficiário/a e do seu agregado, mas também, entre outros, os “apoios à habitação com carácter regular” recebidos. Num contexto de forte crise habitacional como a que vivemos atualmente em Portugal, em que o custo da habitação tem vindo a subir de forma exponencial nos últimos anos, a inclusão deste tipo de apoios no cálculo dos rendimentos para acesso à prestação, “independentemente da natureza da entidade que os atribui”, parece-nos mais suscetível de agravar, do que de contribuir para aliviar ou combater a pobreza.

Mais problemática ainda é a nova medida que estabelece, para cada beneficiário/a da PSU e para os membros do seu agregado familiar, a obrigatoriedade de exercício de “atividade de solidariedade social” como condição específica de elegibilidade. Algumas vozes têm-se erguido para lembrar que a revisão realizada em 2003 à prestação do Rendimento Social de Inclusão já introduzira uma obrigação semelhante. Importa, porém, corrigir essa leitura que é imprecisa. Na referida Lei nº 13/2003, o que estava em causa era a celebração de um contrato de inserção, no qual potenciais beneficiários/as do RSI assumiam o compromisso de se manterem disponíveis “para o trabalho, para a formação ou para outras formas de inserção” tidas por adequadas. O tom e a linguagem a que agora se recorre, porém, são de outra natureza: a realização de atividades de solidariedade social é apresentada como um “dever” do/a titular da PSU e do seu agregado (salvo algumas exceções) e o seu incumprimento explicitamente resulta na suspensão da prestação por um período que pode ir até aos 24 meses. Há, portanto, na PSU um endurecimento do discurso e um pendor mais punitivo associado a esta medida.  Se dúvidas houvesse quanto à mudança que se procura concretizar, bastava reler o preâmbulo da proposta de lei que é claro quanto aos objetivos a alcançar com esta reforma: não se trata de reforçar ou aprofundar direitos de cidadania; antes de “valorizar o trabalho e eliminar desincentivos à inserção profissional; e fortalecer mecanismos de acompanhamento, fiscalização e responsabilização”.

Não obstante, investigação recente em Portugal sobre a pobreza (ver por exemplo, o estudo coordenado por Fernando Diogo para a FFMS, publicado em 2021) já demonstrou que em Portugal não basta ter um emprego para não se ser pobre, dado os baixos salários praticados no país, a precariedade laboral e a fragilidade dos apoios sociais existentes. Neste cenário, insistir numa estratégia de aproximação ao mercado de trabalho – nomeadamente através da imposição de 15 ou 20 horas semanais de atividades de solidariedade social – na convicção de que tal contribuirá a prazo para retirar indivíduos e famílias da pobreza, parece-nos um objetivo votado ao fracasso. Sucede que, persistir num objetivo que muito dificilmente se concretizará, não deixará de ter consequências emocionais negativas para as pessoas envolvidas e até pode suscitar processos de re-estigmatização dessas pessoas pela restante sociedade, face ao incumprimento das expetativas que a formulação do diploma anuncia.

Mas se não serão os próprios titulares, quem irá então beneficiar desta medida? Esta é a pergunta crítica que a sociologia necessariamente coloca.  A proposta avançada é que as atividades de solidariedade serão “desenvolvidas a favor de entidades públicas, entidades sem fins lucrativos, do setor da economia social ou da proteção civil, …com vista à satisfação de necessidades sociais e comunitárias”. Trata-se assim de suplantar necessidades de trabalho, recorrendo a mão-de-obra a custo zero, o que de novo tem uma dupla consequência negativa: para além de não constituir uma vantagem para quem tem de as exercer de forma obrigatória e punitiva, a disponibilidade de mão-de-obra gratuita contribui para a desvalorização social das atividades solidárias em causa e para a perpetuação de políticas de baixos salários que já caracterizam de forma genérica o setor social.

Em paralelo, a nova proposta de lei institui um canal de denúncias, “destinado à comunicação de situações de irregularidade, abuso ou fraude relacionadas com a PSU”. O simples estabelecimento de um canal de denúncias revela uma visão sobre os potenciais titulares da PSU como maioritariamente pessoas desonestas, que se aproveitam do sistema para viver sem esforço às custas do estado. Para combater a fraude e chegar onde o estado não consegue torna-se então necessário mobilizar toda a comunidade, fazendo de cada cidadão/ã e de cada entidade um agente ativo de controle e fiscalização.

Esta constatação remete-nos para a terceira ordem de problemas que vislumbramos neste projeto de lei: os silêncios e as ausências do que fica de fora desta proposta. Perante toda a ênfase colocada na responsabilidade individual e no combate à fraude, na transparência, no rigor e na melhoria da eficácia do sistema, surpreende-nos a ausência de referência a respostas que a pesquisa tem revelado terem maior sucesso no combate à pobreza, a nível nacional e internacional. Entre eles destacamos a importância crítica do estabelecimento e reforço de equipas multidisciplinares e interinstitucionais de âmbito local, que possam desenvolver processos de acompanhamento próximo aos indivíduos e às famílias beneficiárias da PSU.  Contudo, e contrariamente ao que o diploma preconiza, o intuito primeiro desta coordenação multidisciplinar e interinstitucional não deverá ser o de fiscalizar as práticas dos titulares e das suas famílias para “assegurar a correta aplicação dos apoios”; antes deverá direcionar-se para uma intervenção social articulada e multidimensional, com vista a eliminar riscos e vulnerabilidades existentes e aumentar as suas possibilidades de sair da situação de pobreza. Parece-nos, ademais, que sociólogos e sociólogas deverão ser membros integrantes destas equipas, pela sua competência técnica específica no desenvolvimento de diagnósticos sociais de territórios e grupos vulnerabilizados e na análise das dinâmicas micro e macrossociais que contribuem para a produção e reprodução da pobreza – conhecimento que é fundamental para desenhar estratégias e ações eficazes para a combater.

O diploma baixou, entretanto, à especialidade pelo que ainda vamos a tempo de corrigir problemas, limitações e insuficiências que a versão original apresenta. No cumprimento do que entende ser o seu papel social, a APS reitera, pois, a sua inteira disponibilidade para contribuir para o aperfeiçoamento deste diploma, de modo a potenciar o seu efeito e eficácia no combate à pobreza em Portugal.

A Coordenação da Secção Temática Pobreza, Exclusão Social e Políticas Sociais

Paula Campos Pinto, ISCSP-Ulisboa; Alexandra Lopes, FE-Uporto e Ana Rita Matias, UAc

Com o apoio da Direção da Associação Portuguesa de Sociologia